不容忽视的“问题地图”使用的合规风险

地图是大家非常熟悉的且在日常工作、生活中经常使用的一种实用工具，它不仅融科学性、艺术性于一体，还具有很强的政治性，是国家版图的主要表现形式，体现国家主权和领土完整。在大家的日常工作及生活中，中国地图随处可见，比如各种网站、报刊、影视、广告、产品宣传册中就经常出现中国地图。国务院曾于2015年发布《地图管理条例》，目的就是为了规范地图使用行为，加强国家版图意识。

但现实是，很多企业在地图的使用过程中，还是会经常出现许多带有严重错误的“问题地图”，如将中国版图随意变形，或者漏绘我国重要岛屿，或者错绘国界线，甚至把台湾表示为独立国家。企业使用“问题地图”一旦被发现，任何人都可以向有关主管部门举报。笔者近两年就代理了多件因客户公司使用“问题地图”引起的行政举报案件，同时近期也接到了多个客户的相关咨询。为此，笔者认为，对于“问题地图”使用可能带来的合规风险，有必要给大家作出警示，并结合热点案例以及本人处理这一类型案件的实务经验，给大家提供一些建议参考。

一、哪些问题属于“问题地图”？

要避免“问题地图”的使用，那首先要了解“问题地图”的问题出在哪里。总结我们处理的案件及检索的相关行政处罚案例，通常“问题地图”主要存在以下任一情形或同时存在以下多种情形：

1、中国示意图严重变形且不完整；
2、阿克赛钦地区国界线绘制错误；
3、藏南地区国界线绘制错误；
4、台湾省底色设置与大陆不一致，违背“一个中国”原则；
5、漏绘我国钓鱼岛、赤尾屿；
6、漏绘我国南海诸岛；
7、“台湾”、“香港”、“澳门”等地区与“中国”、“日本”、“韩国”等国家以相同字体、字号并列使用；
8、未依法履行地图审核程序公开登载；
9、未标注审图号。

二、“问题地图”使用违反《地图管理条例》的情形及罚则

《地图管理条例》第八条规定，地图上不得表示下列内容：（一）危害国家统一、主权和领土完整的；（二）危害国家安全、损害国家荣誉和利益的；（三）属于国家秘密的；（四）影响民族团结、侵害民族风俗习惯的；（五）法律、法规规定不得表示的其他内容。

《地图管理条例》第十五条规定，国家实行地图审核制度。向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核。但是，景区图、街区图、地铁线路图等内容简单的地图除外。地图审核不得收取费用。

《地图管理条例》第二十四条规定，任何单位和个人不得出版、展示、登载、销售、进口、出口不符合国家有关标准和规定的地图，不得携带、寄递不符合国家有关标准和规定的地图进出境。

根据《地图管理条例》的规定，违反规定使用“问题地图”，将受到的行政处罚包括：

1、责令改正；
2、给予警告；
3、没收违法地图或者附着地图图形的产品；
4、有违法所得的，没收违法所得；
5、视情节处10万元以下或者并处10万元以上20万元以下的罚款；
6、情节严重的，可以向社会通报；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

以下就是天津某贸易公司于2022年9月被天津市规划和自然资源局以违反《地图管理条例》为由作出的行政处罚案例。

●案例概要：天津某贸易有限公司于公司网站登载的地图，未向有审核权的测绘地理信息行政主管部门申请审核；缺少审图号；中国版图图片漏绘我国钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿；世界版图图片漏绘我国钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿，错绘阿克赛钦地区、藏南地区国界线的违法行为，违反了《中华人民共和国测绘法》第三十八条，《地图管理条例》第十五条、第二十四条的规定。根据《中华人民共和国测绘法》第六十二条，《地图管理条例》第四十九条的规定，决定处罚如下：对上述违法行为给予警告，并处3.5万元罚款。

三、“问题地图”使用违反《广告法》的情形及罚则

《广告法》第九条规定，广告不得有损害国家的尊严或者利益的情形。如在广告中使用漏绘钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿，错绘阿克赛钦地区、藏南地区国界线等“问题地图”，即属于广告法第九条所禁止的情形。在上面介绍的案例中，天津某贸易有限公司于公司网站登载的地图使用情形应不属于广告性质，故并不适用《广告法》进行处罚，但如果企业将“问题地图”使用在其通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告中的，则将还违反《广告法》的规定。若构成违法广告，则将由市场监管部门进行处理，且处罚较重。

根据《广告法》第五十七条规定，如有违反《广告法》第九条之情形的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件。

需要特别注意的是，实务中，无论企业是否存在使用“问题地图”的故意，可能仅仅是不小心错用了不正规的地图，或该“问题地图”是随意从互联网上下载即用的，均有可能违反《广告法》第九条，从而需要承担相应法律责任风险。

以下是上海某乳业公司于2020年9月被上海市市场监督管理局以违反《广告法》为由作出的行政处罚案例。

●案例概要：2018年6月8日至2020年4月9日，当事人上海某乳业公司通过官方网站对外发布含有“中国地图”的《2016年-2020年光明乳业股份有限公司战略规划》视频广告。该广告系委托上海某文化传媒有限公司（另案处理）制作，广告费用70000元，已结算。经上海市规划和自然资源局检定，上述当事人发布的广告中使用的中国地图，未将我国领土表示完整、准确。鉴于涉案广告发布范围较小，案发后当事人对违法行为的认识较为深刻，及时主动整改，积极配合调查。依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第（一）项及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项之规定，责令当事人停止发布广告，并罚款人民币30万元整。

此外，也还有一个社会关注度较高的类似案例，罚金较高。2022年5月9日，江南某服饰有限公司因官网使用错误地图，涉案页面系互联网广告，违反了《广告法》第九条第（四）项“损害国家的尊严或者利益”之规定，被杭州市西湖区市场监督管理局处以罚款80万元。经鉴定，该公司官方网站的“about us”子页面展示的地图图片中，中国地图界线表示不完整，台湾岛、海南岛及南海诸岛均无法看清，已有界线上也存在漏绘阿克赛钦、藏南地区的问题。

四、如何规范使用地图

对于地图的公开使用应严格遵循《中华人民共和国测绘法》、《地图管理条例》、《地图审核管理规定》的有关规定。上海市政府根据国家颁布的法律法规也于2021年制定发布了《上海市地图管理办法》。实务中，为了确保规范、正确地使用地图，要注意以下几点：
一是要找有地图编制测绘资质的单位进行地图编制；
二是地图编制完成后必须向测绘地理信息行政主管部门送审，取得相应的审图号后方可使用；
三是出版物的审图号应放在版权页明显位置处，新闻报道或宣传海报的审图号则应放在地图下部明显位置处。

当然，对于大部分企业来说，在对地图使用没有特殊要求的情况下，并不需要通过上述复杂要求去编制地图、送审，而只需要下载国家发布的标准地图直接使用就可以满足需求，但在使用时必须保留或在显著位置标注所下载地图的审图号。关于标注地图的获取途径，自然资源部网站（http://bzdt.ch.mnr.gov.cn/index.html）及其微信公众号均有标准地图服务，可下载中国、世界地图和专题地图，省级自然资源主管部门网站也可下载正确的省级行政区域地图，供社会公众免费下载使用。这些标准地图都自带审图号，使用时应保留，如果有裁切、放大、增加内容，仍然需要重新送审，取得新的审图号。此外，如确有地图编制需求的，也可在自然资源部网站查询取得相应测绘资质的地图编制单位，向具备编图资质的测绘单位定制地图。

下图即为从自然资源部网站上的标准地图服务系统中下载的中国地图（审图号：GS（2022）4309号）：

五、使用“问题地图”被举报、投诉后的应对

根据《地图管理条例》第四十六条规定，任何单位和个人对地图违法行为有权进行举报。接到举报的人民政府或者有关部门应当及时依法调查处理，并为举报人保密。同时《广告法》第五十三条也有类似规定，即任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。有关部门应当为投诉、举报人保密。

这也意味着，任何人只要发现他人使用“问题地图”，均可以向有关部门进行举报、投诉。实务中，有关“问题地图”使用的行政处罚案例，基本上也是基于举报、投诉才发现的，且多数为举报人、投诉人以违法广告为由直接向被举报人/被投诉人所在地的市场监督管理局提出举报或投诉。一旦“问题地图”使用被认定属于违法广告，则将由市场监督管理局作出相应处罚；若市场监督管理局认为“问题地图”使用不构成广告性使用，则会将案件移送当地规划和自然资源局进行处理。

笔者团队就处理过这样一个案件，某客户公司在其官网中使用了“问题地图”，存在的问题点也基本涵盖了前文所述“问题地图”的常见错误情形，在他人以该公司的行为违反《广告法》为由举报至市场监督管理局后，因市场监督管理局认定相关行为广告性质不明显，故移交至当地规划和自然资源局处理。随后，执法人员通知该公司参加现场约谈会，并送达了《责令停止违法行为通知书》。期间，我们协助该公司积极配合调查，及时在该公司内部开展自查、整改工作，并提交了整改报告，最后规划和自然资源局综合考虑该公司的积极整改态度、采取的措施以及属于初犯且并未造成明显危害后果等因素，决定对该公司免于立案处罚。

据此，不难看出，企业因使用“问题地图”被举报、投诉后，与执法部门的积极沟通及内部采取的合法、有效应对措施是非常关键的，并可能直接影响案件的处理结果。从本文前述所介绍的相关行政处罚案例的结果差异来看，执法部门在认定责任以及罚款金额时，也是具有一定的自由裁量权。
因此，在企业因使用“问题地图”被举报、投诉后，我们建议企业可以采取以下方式积极应对。

1、公司内部开展全面针对“问题地图”使用情况的排查工作，包括线下、线上，例如公司官网、微信公众号、微博以及其它各种宣传资料、产品宣传册、视频资料等，理清“问题地图”的来源，并及时删除或销毁。
2、加强公司内部国家版图意识教育，比如组织员工参加有关地图合规使用的专题教育培训，由公司法务人员或邀请外部律师进行讲解，并做好会议记录。该会议记录可作为证据提交给执法部门，证明积极整改的态度以及实际采取的有效措施。
3、积极配合执法部门的调查工作，保持与执法部门的沟通和交流，按照执法部门的要求进行整改并制作书面整改报告或情况说明，提交执法部门审核，尽量争取不予立案处罚或减轻处罚。
4、对于后续继续使用的地图，尽量下载标准地图使用，或者确有特别需要的，应事前向具备编图资质的测绘单位定制地图并送审，取得审图号后方可对外正式使用。
5、公司内部尽可能设立合规岗位或建立合规团队，或者与外部律师合作，在公司内部持续开展合规审核工作，比如对公司网站发布内容及产品手册、宣传资料等内容进行事前审核，待确认没有违规风险或风险较低时，再对外发布。

总而言之，地图本身具有其政治性、严肃性，企业在商业活动中规范使用地图的重要性不容忽视。尤其是对于外商投资企业而言，可能会因为其外方投资人的敏感身份或背景，一旦涉及“问题地图”使用等违规行为时更容易引起政府及社会公众的关注，稍有不慎就可能上“热搜”，如此不仅可能会招来严重的行政处罚，还会对企业的声誉造成不良社会影响而引起不可估量的商业损失。此外，鉴于实务中“问题地图”使用被认定构成违法广告的情形较多，而广告合规又不仅仅限于地图使用，还涉及很多其它商业要素，在执法部门处理“问题地图”引起的举报案件过程中，若发现企业还涉及其它广告内容的违规，则执法部门将会对这些违法违规行为一并依法予以处理。因此，除“问题地图”外，企业还应确保制作、发布的广告所有内容及要素的合法性、真实性，必要时，应借助外部律师等专业人士的力量保证在制作广告、发布广告过程中的合规性。